阁首相的由企划厅和资源局合并起来的企划院，管理原来由企划厅和资源局管理的事务。

    企划院的具体事务是：负责起草有关平时、战时综合国力的扩充运用方案，审查有关平时、战时综合国力的扩充运用的重大大纲，以及对平时、战时综合国力扩充运用重要事项的预算统治等，提出意见，经由首相向内阁提出。此外并制定推行有关国家总动员计划，谋求统一调整各厅事务。

    而随着11月6日意大利加入了《日德防共协定》，签署了《三国防共协定议定书》，宣告以“东京—柏林—罗马”为轴心的日、德、意法西斯松散的政治同盟关系正式确立。最终在11月18日，日本政府正式决定设立大本营。这天，以《昭和十二年（1937年）军令第一号》公布了大本营令，并为了大本营与政府间统一联系，成立大本营与政府的协定机构——大本营政府联络会议。

    大本营令是在11月17日制定的，18日公布，预计20日设置，内容为：朕制定大本营令，命令实行。大本营令：第一条，在天皇大纛（注：古代军队或仪仗队的大旗）下设最高统帅部，称为大本营。大本营于战时或事变之际，根据需要设置之。第二条，参谋总长及军令部长为其各自幕僚之首长，运筹军机，策划作战，根据最终目的，谋求陆海两军之通信协力互相策应。第三条， 大本营编制及工作，另行制定。而这也是继中日甲午战争、日俄战争之后，日本第三次设置大本营。

    中央省部设立大本营，并决定暂不扩大战局的同时，第10军司令官柳川平助却作出了向南京继续追击的决定。由于攻占上海后，第10军并未如同上海派遣军那样遭到中国军队的坚强抗击，部队伤亡甚少，故而一直是继续乘胜西进，加之柳川本身与松井石根的不和、被统制派打压的军职生涯等原因，故而对于参谋本部所规定的作战地域限制线，柳川平助很是不以为然。

    就在军司令部于11月15日夜决定“以军主力独立果断地向南京追击”之后，在11月19日上午7点，柳川平助在金山下达了《丁集作命甲第三十一号》命令指出：“敌军因其指挥系统混乱，全军呈现出浓厚的战败气氛，估计是要将其主力重新集结于江阴、无锡一线以西地区，并拼命撤退，其军队已经完全丧失了斗志。”因此第10军“要不失时机地追击敌军至南京”。

    具体的部署则是：

    国崎支队应该派一支小部队确保平望镇，主力经嘉善、吴兴、广德向芜湖挺进，以切断敌军的退路。然后根据情况，做好派主力或部分部队进入扬子江西岸南京背后的准备。第十八师团应迅速经吴兴、广德、溧水向南京追击。应以其炮兵主力协助第一一四师团作战，直至占领嘉兴。第一一四师团夺取嘉兴后，派部分部队确保该地。主力应迅速经吴兴、长兴、溧阳向南京追击。应再派一支小部队占领石门湾附近，警戒军左翼。第六师团应经松江迅速前进至吴兴，准备向南京追击。河村部队应以主力协助国崎支队及第十八师团搜集吴兴、南京之间的敌情，并以一部担任指挥任务。第一后备步兵团应担任沿北桥镇、松江、嘉兴、吴兴市街一线及交通道路的掩护任务，其要领另行命令第二后备步兵团应迅速前进至吴兴后待命。独立工兵第三联队应迅速向嘉兴前进。首先整修嘉兴至吴兴的道路。集团通信队应按照通讯计划行动。尔后，军直辖部队应前进至嘉兴后待命。

    随着这道命令的下达，日本陆军第10军开始全军出动，向南京发起追击。

    而华中方面军兼上海派遣军司令官松井石根大将获悉柳川平助指挥的第10军已经进抵到了陆军参谋本部所划出的限制线的时候，是在11月18日的夜间。11月19日，松井石根正式得到了丁集团突破限制线的消息，虽然松井石根大将对此作出的反应是：“方面军不承认