，首先必须考虑成立政府的目的何在？其次，什么是实现那些目的的最好而又最省的方法？

    政府不过是一个全国性的组织，其日的在于为全体国民——个人的和集体的——造福。每个人都希望和平而又安全地并以尽可能少的费用来从事他的工作，享受他的劳动果实和财产所得。这一点作到，成立政府的全部目的也就达到了。

    通常总是把政府分为三大部门来加以探讨。这就是立法、行政和司法。

    但是，如果我们的判断力不受名目繁多的术语的习惯牵制，我们就可以知道文官政府只由两部分权力组成，即立法或制订法律的权力和执行或实施法律的权力。因此，文官政府的一切事务都隶属于这两个部门中的一个或另一个。

    至于执行法律即司法权，严格和确切他讲，乃是每个国家的行政权。任何人都必须诉诸于这种权，也就是这种权使法律得以执行；此外我们对法律①英国在农业、手工业，制造业和商业方面的进步是在违背政府按先例办事的精神的情况下获得的，全靠个人创办的企业和工业以及他们为数众多的联合组织，政府对它们（套句俗话）是一毛不拔的。当一个人在计划或执行改进工作时，根本不把政府放在心里，也不问谁在政府里，谁不在政府里；他对政府所抱的全部希望就是政府不要去管他。三、四家非常愚蠢的官方报纸总是不断地伤害国民的进取精神，把进步归功于某一个大臣。它们也可以煞有介事地把这本书归功于某一个大臣。——作者

    的正式执行再没有其他明确的概念。在英国，同样也在美国和法国，这种权力由地方行政官开始行使，一直上溯到司法机关所属一切法院。

    把君主政体叫做行政权究竟用意何在，这一点我想让廷臣们去解释。这不过是政府用来推行其法令的一个名义；再没有其他任何名义适合这个目的。在这方面，法律并没有多少权力。法律必须靠原则的公正以及国民对它感兴趣才能获得支持；如果法律另有所求，那就表明政府的制度有毛病。凡是难以执行的法律，一般都不是好的法律。

    至于行使立法权的机构，不同国家采取不同方式。美国一般系由两院组成。法国则只有一个院，但是两个国家推行的全是代议制。

    问题在于，人类由于受到僭取的权力的长期残暴统治，很少有机会对政府的各种模式与原则作必要的试验以找出其中最好的一种，以致直到今天人们对政府才开始有所认识，但对于许多细节仍缺乏经验去加以确定。

    对两院制提出的反对理由是：第一，整个立法机构的各部分缺乏一致性，因为在对某一问题通过投票作出最后决定时，该问题对该整体来说，这时还在进行审议中，结果就很容易接受新的解释。

    第二，两院作为独立的机构各自投票表决，这就总是有可能出现少数支配多数的情况（实际上也往往如此），在某些情况下甚至达到非常不合理的程度。

    第三，两院任意相互进行制约或控制也是不合理的；因为无法根据公正的代议制原则，来证明一个院比另一个院要高明些。它们可能制约得对，也可能制约得不对——因此把权力交付给我们不能同时给以智慧去运用这种权力而且也不能保证权力得到正确运用的机构。这就至少是等于提出了危险的预告①。

    对一院制的反对理由是，它常常会过快地做出有碍自己声誉之事。但是也应当记住，如果有一部宪法来规定权力并订出几条立法机构据以行事的原则，那就已经有了一种制约办法，比任何其他制约办法都更有效，实行起来也更为有力。例如：如果有一项类似英国议会在乔治一世即位时通过成为法令的议案——该议案要求延长议会集会期限——提到任何一个美国立法机构面前，美国宪法中就有条文加以限制，意为：到此为止，勿再超过。